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Liga Portuguesa de Futebol et Bwin Int. c/ Departomento de Jogos da Santa Casa de Lisboa
Cour européenne de Luxembourg
BwinARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
8 septembre 2009 (*)
«Demande
de décision préjudicielle —Article 49 CE — Restrictions à la libre
prestation des services — Exploitation de jeux de hasard par l’Internet»
Dans l’affaire C-42/07,
ayant
pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article
234 CE, introduite par le Tribunal de Pequena Instância Criminal do
Porto (Portugal), par décision du 26 janvier 2007, parvenue à la Cour
le 2 février 2007, dans la procédure
Liga Portuguesa de Futebol Profissional,
Bwin International Ltd, anciennement Baw International Ltd,
contre
Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericôrdia de Lisboa,
LA COUR (grande chambre),
composée
de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas
et K. Lenaerts, présidents de chambre, MM. A. Tizzano, J. N. Cunha
Rodrigues, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Schiemann (rapporteur), J.
Klu~ka, A. Arabadjiev, Mme C. Toader et M. J.-J. Kasel, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffiers:
Mme K. Sztranc-Sfawiczek et M. B. Fùlôp, administrateurs, vu la
procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 avril 2008,
considérant les observations présentées:
-
pour la Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin
International Ltd, par Me E. Serra Jorge, advogado, ainsi que par Mes
C.-D. Ehlermann et A. Gutermuth, Rechtsanwâlte,
-
pour le Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericârdia de
Lisboa, par M. V. Rodrigues Feliciano, procurador-adjunto,
-
pour le gouvernement portugais, par M. L. lnez Fernandes ainsi
que par Mmes M. L. Duarte et A. Matos Barros, en qualité d’agents,
-
pour le gouvernement belge, par Mmes A. Hubert et L. Van den
Broeck, en qualité d’agents, assistées de Me P. Vlaemminck, advocaat,
- pour le gouvernement danois, par M. J. Liisberg, en qualité d’agent,
- pour le gouvernement allemand, par M. M. Lumma, en qualité d’agent,
- pour le gouvernement grec, par Mmes N. Dafniou, O. Patsopoulou et M. Tassopoulou, en qualité d’agents,
- pour le gouvernement espagnol, par M. F. Diez Moreno, en qualité d’agent,
-
pour le gouvernement italien, par M. I. M. Braguglia, en qualité
d’agent, assisté de M. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
- pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels et M. M. de Grave, en qualité d’agents,
- pour le gouvernement autrichien, par Mme C. Pesendorfer, en qualité d’agent,
- pour le gouvernement slovène, par Mme T. Mihelic, en qualité d’agent,
- pour le gouvernement finlandais, par M. J. Heliskoski, en qualité d’agent,
- pour le gouvernement norvégien, par MM. P. Wenneràs et J. A. Dalbakk, en qualité d’agents,
- pour la Commission des Communautés européennes, par M. E. Traversa et Mme M. Afonso, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 14 octobre 2008, rend le présent
Arrêt
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 43 CE, 49 CE et 56 CE.
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant
la Liga Portuguesa de Futebol Profissional (ci-après la «Liga») et Bwin
International Ltd (ci-après «Bwin»), anciennement Baw International
Ltd, au Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericârdia de Lisboa
(ci-après «Santa Casa») au sujet d’amendes qui leur ont été infligées
par la direction de ce dernier au motif qu’elles auraient violé la
législation portugaise applicable à l’offre de certains jeux de hasard
par l’Internet.
Le cadre juridique
La réglementation des jeux de hasard au Portugal
3
Au Portugal, les jeux de hasard sont soumis à un principe général
d’interdiction, l’Etat s’étant réservé la possibilité d’autoriser,
selon le régime qu’il estime le plus approprié, l’exploitation directe
d’un ou de plusieurs jeux par un organisme de l’État, ou par un
organisme qui dépend directement de celui-ci, ou de concéder
l’exploitation de tels jeux à des entités privées à but lucratif ou
non, par appels d’offres effectués en application du code de procédure
administrative.
4 Les jeux de hasard sous
forme de loteries, de jeux de loto et de paris sportifs sont connus au
Portugal sous l’appellation de jeux sociaux («jogos sociais») et leur
exploitation est systématiquement confiée à Santa Casa.
5
Chaque jeu de hasard organisé par Santa Casa est créé séparément
par décret-loi et toute l’organisation ainsi que l’exploitation des
différents jeux offerts par cette dernière, y compris le montant des
mises, le plan d’attribution des lots, la fréquence des tirages,
le pourcentage concret pour chaque lot, les modalités de collecte
des mises, le mode de sélection des distributeurs autorisés ainsi que
les modes et les délais de paiement des lots, sont régies par une
réglementation gouvernementale.
6 Le premier
type de jeu en cause était la loterie nationale (Lotaria Nacional) qui
fut créée par un édit royal du 18 novembre 1783 et concédée à Santa
Casa, la concession étant renouvelée continuellement par la suite.
Aujourd’hui, cette loterie consiste en un tirage au sort mensuel de
numéros.
7 À la suite d’une série de
développements législatifs, Santa Casa a acquis le droit d’organiser
d’autres formes de jeux de hasard fondés sur des tirages de numéros ou
des compétitions sportives. Cela a conduit à l’instauration de deux
jeux de pari sportif sur les rencontres de football dénommés
«Totobola» et «Totogolo», permettant aux joueurs de parier,
respectivement, sur le résultat (victoire, match nul ou défaite) et le
nombre de buts marqués par les équipes. Il existe aussi deux jeux de
loto, à savoir le Totoloto, consistant en une sélection de 6
numéros sur 49, et l’EuroMillions, un type de loto européen. Les
joueurs participant au Totobola ou au Totoloto ont par ailleurs la
possibilité de prendre part à un jeu dénommé «Joker», qui consiste en
un tirage au sort d’un numéro. Enfin, il existe également la
Lotaria lnstantânea, un jeu instantané avec grattage communément appelé
«raspadinha».
L’offre de jeux sociaux par l’lnternet
8
Au cours de l’année 2003, le cadre juridique en ce qui concerne
les loteries, les jeux de loto et les paris sportifs a été adapté afin
de répondre aux développements techniques permettant d’offrir des jeux
sur support électronique, notamment par l’Internet. Ces mesures
sont contenues dans le décret-loi n0 282/2003, du 8 novembre 2003
(Diârio da Repâblica 1, série A, n° 259, du 8 novembre 2003). Elles
visent, en substance, d’une part, à autoriser Santa Casa à distribuer
ses produits sur support électronique et, d’autre part, à étendre le
droit exclusif d’exploitation de cette dernière aux jeux offerts sur
support électronique, notamment par l’lnternet, en interdisant donc
l’utilisation de ces moyens à tout autre opérateur.
9
L’article 2 du décret-loi n0 282/2003 dispose que l’exploitation
sur support électronique des jeux en cause, ainsi que de tout autre jeu
dont l’exploitation viendrait à être attribuée à Santa Casa, est
effectuée par cette dernière selon un régime d’exclusivité, au
moyen de son Departamento de Jogos (département des jeux), et
précise que ce régime s’étend à la totalité du territoire national, y
compris, notamment, à l’Internet.
10 Aux
termes de l’article il, paragraphe 1, du décret-loi n0 282/2003,
constituent des infractions administratives les comportements suivants:
«a)
le développement, l’organisation ou l’exploitation, par voie
électronique, des jeux [dont l’exploitation a été attribuée à Santa
Casa], en violation du régime d’exclusivité prévu à l’article 2 [dudit
décret-loi], ainsi que l’émission, la distribution ou la vente de
billets virtuels et l’annonce des tirages au sort les concernant,
qu’ils aient lieu sur le territoire national ou à l’étranger;
b)
le développement, l’organisation ou l’exploitation par voie
électronique de loteries ou d’autres tirages au sort analogues à ceux
de la Lotaria Nacional ou de la Lotaria Instantânea, en violation du
régime d’exclusivité prévu à l’article 2, ainsi que l’émission, la
distribution ou la vente de billets virtuels et l’annonce des tirages
au sort les concernant, qu’ils aient lieu sur le territoire national ou
à l’étranger;
[...]»
11 L’article 12,
paragraphe 1, du décret-loi n0 282/2003 fixe les montants maximaux et
minimaux des amendes sanctionnant les infractions administratives
prévues notamment à l’article 11, paragraphe 1, sous a) et b), du même
décret-loi. Pour les personnes morales, il est indiqué que l’amende ne
doit pas être inférieure à 2 000 euros ni supérieure au triple de la
somme globale censée avoir été collectée par l’organisation du jeu en
cause, à condition que ce triple soit supérieur à 2 000 euros sans
pouvoir excéder un plafond de 44 890 euros.
L’organisation et les activités de Santa Casa
12
Les activités de Santa Casa étaient, à la date des faits au
principal, définies par le décret-loi n0 322/91, du 26 août 1991,
portant adoption des statuts de Santa Casa da Misericôrdia de Lisboa
(Diârio da Repôblica 1, série A, n0 195, du 26 août 1991), modifié par
le décret-loi n°469/99, du 6 novembre 1999 (Diârio da Repôblica 1,
série A, n0 259, du 6 novembre 1999, ci-après le «décret-loi n° 322/91).
13
L’exposé des motifs du décret-loi n0 322/91 souligne l’importance
de Santa Casa dans ses multiples aspects — historique, social,
patrimonial et économique — et en déduit que le gouvernement doit
porter «une attention particulière et permanente pour empêcher les
négligences et les dysfonctionnements j...] en lui concédant,
cependant, l’autonomie la plus large en matière de gestion et
d’exploitation des jeux sociaux.
14 Aux termes
de l’article 1er paragraphe 1, de ses statuts, Santa Casa est une
«personne morale d’utilité publique administrative». Les organes
administratifs de Santa Casa sont, en vertu de l’article 12, paragraphe
1, de ses statuts, un directeur et un conseil d’administration.
En
application de l’article 13 des mêmes statuts, ce directeur est nommé
par arrêté du Premier ministre, les autres membres du conseil
d’administration de Santa Casa étant nommés par arrêté des membres du
gouvernement sous la tutelle desquels se trouve cette dernière.
15
Santa Casa s’est vu confier, en vertu de l’article 20, paragraphe
1, de ses statuts, des missions spécifiques dans les domaines relatifs
à la protection de la famille, de la maternité et de l’enfance, à
l’aide aux mineurs sans protection et en danger, à l’aide
aux personnes âgées, aux situations sociales de grave carence
ainsi qu’aux prestations de soins de santé primaires et spécialisées.
16
Les recettes dégagées par l’exploitation des jeux de hasard sont
réparties entre Santa Casa et d’autres institutions d’utilité publique
ou relevant des domaines de l’action sociale. Les autres institutions
d’utilité publique en cause comprennent des associations de pompiers
volontaires, des institutions particulières de solidarité sociale, des
établissements de prévention et de rééducation des personnes
handicapées ainsi que le fonds de développement culturel.
17
Le domaine de l’exploitation des jeux de hasard relève du
département des jeux de Santa Casa. Ce département est régi par un
règlement adopté, tout comme les statuts de Santa Casa, par le
décret-loi n0 322/91 et il dispose de ses propres
organes d’administration et de contrôle.
18
L’organe d’administration du département des jeux est, en
application de l’article 5 du règlement de ce département, composé du
directeur de Santa Casa, qui en assure obligatoirement la présidence,
ainsi que de deux administrateurs délégués nommés par arrêté conjoint
du ministre du Travail et de la Solidarité et du ministre de la Santé.
En application des articles 8,12 et 16 du règlement du département des
jeux, la majorité des membres des jurys des concours, des tirages et
des réclamations sont des représentants de l’administration
publique, à savoir de l’inspection générale des finances et du
gouvernement civil de Lisbonne. Ainsi, le président du jury des
réclamations, qui a un droit de vote renforcé, est un magistrat de
l’ordre judiciaire, nommé par arrêté du ministre de la Justice. Deux
des trois membres de ce jury sont nommés respectivement par arrêté de
l’inspecteur général des finances et par le gouverneur civil (préfet)
de Lisbonne, le troisième membre du jury étant nommé par le directeur
de Santa Casa.
19 Le département des jeux a
reçu des pouvoirs d’autorité administrative pour ouvrir, instruire et
poursuivre des procédures de contravention pour exploitation illicite
des jeux de hasard attribués à titre exclusif à Santa Casa. Le
décret-loi n0 282/2003 confère notamment à la direction dudit
département les pouvoirs administratifs nécessaires pour infliger des
amendes telles que prévues à l’article 12, paragraphe 1, de ce
décret-loi.
Les litiges au principal et la question préjudicielle
20 Bwin
est une entreprise de jeux en ligne ayant son siège à Gibraltar. Elle
propose des jeux de hasard sur un site lnternet.
21
Bwin n’a aucun établissement au Portugal. Ses serveurs pour
l’offre en ligne sont situés à Gibraltar et en Autriche. Tous les paris
sont effectués directement par le consommateur sur le site lnternet de
Bwin ou par un autre moyen de communication directe. Les mises en
argent sur ce site sont réglées en particulier par carte bancaire, mais
aussi par d’autres moyens de paiement électronique. La valeur des gains
éventuels est créditée sur le compte de pari ouvert par Bwin au
bénéfice du joueur. Ce dernier peut utiliser cet argent pour jouer
ou bien en demander le transfert sur son compte en banque.
22
Bwin propose une large gamme de jeux de hasard en ligne englobant
des paris sportifs, des jeux de casino, tels que la roulette et le
poker, ainsi que des jeux fondés sur des tirages au sort de numéros et
qui sont analogues au Totoloto exploité par Santa Casa.
23
Les paris sportifs proposés portent sur les résultats tant des
rencontres de football que d’autres compétitions sportives. Les
différentes possibilités de jeux comprennent les paris sur le résultat
(victoire, match nul ou défaite) des rencontres de
football du championnat portugais, équivalents aux jeux
Totobola et Totogolo, dont l’exploitation a été attribuée à Santa Casa.
Bwin propose par ailleurs des paris sportifs en ligne en temps réel,
dont les cotes sont variables et changent au fur et à mesure du
déroulement de l’événement sportif sur lequel ces paris sont
portés. Les informations telles que le score du match, le temps écoulé,
les cartons jaunes et rouges donnés, etc., sont affichées en temps réel
sur le site lnternet de Bwin, permettant ainsi aux joueurs de placer
des paris interactivement au cours du déroulement de l’événement
sportif.
24 Selon la décision de renvoi, la
Liga est une personne morale de droit privé, à structure associative et
à but non lucratif, qui regroupe tous les clubs qui disputent des
compétitions de football au niveau professionnel au Portugal. Elle
organise notamment la compétition de football correspondant à la
première division nationale et elle est chargée de l’exploitation
commerciale de cette compétition.
25 La Liga
et Bwin ont précisé, dans les observations qu’elles ont soumises à la
Cour, qu’un contrat de parrainage, conclu par elles le 18 août 2005
pour quatre saisons sportives à partir de celle de 2005/2006, a fait de
Bwin le principal parraineur institutionnel de la première division de
football au Portugal. Conformément aux termes de ce contrat, la
première division, dénommée antérieurement la «Super Liga», a changé de
nom pour devenir, dans un premier temps, la Liga betandwin.com, puis la
Bwin Liga. En outre, les logotypes de Bwin ont été fixés sur
les équipements utilisés par les joueurs et placés dans les stades des
clubs de première division. Le site Internet de la Liga a en outre été
pourvu des références du site Internet de Bwin et d’un lien vers
celui-ci, permettant aux consommateurs du Portugal et d’autres
États d’utiliser les services de jeux de hasard qui leur sont ainsi
offerts.
26 La direction du département des
jeux de Santa Casa a par la suite, dans l’exercice des compétences qui
lui sont conférées par le décret-loi n0 282/2003, adopté des décisions
infligeant des amendes de 75 000 euros à la Liga et de 74 500 euros à
Bwin pour les
infractions administratives visées à l’article il,
paragraphe 1, sous a> et b), du même décret-loi. Ces montants
constituent les cumuls juridiques de deux amendes infligées à la Liga
et à Bwin, d’une part, pour le développement, l’organisation et
l’exploitation, par l’lnternet, de jeux sociaux concédés à Santa Casa
ou de jeux analogues à ceux-ci et, d’autre part, en raison de la
publicité faite pour ces jeux.
27 La Liga et
Bwin ont introduit des recours devant la juridiction de renvoi pour
demander l’annulation desdites décisions en invoquant, notamment, les
règles et la jurisprudence communautaires en la matière.
28
Dans ces conditions, le Tribunal de Pequena lnstância Criminal do
Porto a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question
préjudicielle suivante:
«j...] le régime d’exclusivité en faveur
de Santa Casa, opposé à [Bwin], c’est-à-dire à un prestataire de
services, établi dans un autre État membre dans lequel il fournit de
façon légale des prestations analogues, qui ne dispose d’aucun
établissement physique au Portugal,
constitue[-t—il] une entrave à
la libre prestation de services, qui viole les principes de libre
prestation des services, de liberté d’établissement et de liberté des
paiements, consacrés respectivement par les articles 49, 43 et 56 du
traité CE[?]
[...] le droit communautaire et, en particulier,
lesdits principes, font[-ils] obstacle à un régime national tel que
celui en cause dans l’affaire au principal qui, d’une part, consacre un
régime d’exclusivité en faveur d’une entité unique, s’agissant de
l’exploitation des loteries et des paris mutuels, et, d’autre part,
étend ce régime d’exclusivité ‘à tout le territoire national, y compris
[...] à l’lnternet’[?]»
Sur la demande tendant à la réouverture de la procédure orale
29
Par acte parvenu au greffe de la Cour le 30 octobre 2008, Bwin a
demandé à la Cour d’ordonner la réouverture de la procédure orale, en
application de l’article 61 du règlement de procédure.
30 En application de ladite disposition, l’avocat général a été entendu au sujet de cette demande.
31
La Cour peut d’office ou sur proposition de l’avocat général, ou
encore à la demande des parties, ordonner la réouverture de la
procédure orale, conformément à l’article 61 de son règlement de
procédure, si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée ou que
l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été
débattu entre les parties (voir, notamment, arrêt du 26 juin 2008,
Burda, C-284/06, Rec. p. 1-4571, point 37 et jurisprudence citée).
32
En revanche, le statut de la Cour de justice et le règlement de
procédure de cette dernière ne prévoient pas la possibilité pour les
parties de déposer des observations en réponse aux conclusions
présentées par l’avocat général.
33 Or, dans
sa demande, Bwin se borne, en substance, à commenter les conclusions de
M. l’avocat général en mettant notamment en exergue le fait que
celui-ci s’est, sur un certain nombre de points factuels, fondé sur les
observations présentées par Santa Casa et le
gouvernement portugais,
et ce sans faire état des arguments invoqués par elle-même et par la
Liga, pour contester ces points, ou encore relever que ceux-ci étaient
contestés.
34 La Cour considère qu’elle
dispose en l’occurrence de tous les éléments nécessaires pour répondre
à la question posée par la juridiction de renvoi et que l’affaire ne
doit pas être examinée au regard d’un argument qui n’a pas été débattu
devant elle.
35 Dès lors, il n’y a pas lieu d’ordonner la réouverture de la procédure orale.
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
36
Dans ses observations présentées devant la Cour, le gouvernement
italien conteste la recevabilité de la demande de décision
préjudicielle au motif que la question posée par la juridiction de
renvoi inviterait la Cour à se prononcer sur la compatibilité
d’une disposition de droit national avec le droit communautaire.
37
À cet égard, il y a lieu de rappeler que le système de
coopération établi par l’article 234 CE est fondé sur une nette
séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour.
Dans
le cadre d’une procédure introduite en vertu de cet article,
l’interprétation des dispositions nationales appartient aux
juridictions des États membres et non à la Cour, et il n’incombe pas à
cette dernière de se prononcer sur la compatibilité de normes de droit
interne avec les dispositions du droit communautaire. En revanche, la
Cour est compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les
éléments d’interprétation relevant du droit communautaire qui
permettent à celle-ci d’apprécier la compatibilité de normes de droit
interne avec la réglementation communautaire (arrêt du 6 mars 2007,
Placanica e.a., C-338/04, C-359/04 et C-360/04, Rec. p. 1-1891, point
36).
38 Il convient de constater que, par sa
question, la juridiction de renvoi invite la Cour à se prononcer non
pas sur la compatibilité avec le droit communautaire de la
réglementation spécifique relative aux jeux de hasard au Portugal, mais
sur certains éléments seulement de celle-ci, qui sont décrits en des
termes génériques, à savoir, plus particulièrement, l’interdiction
faite à tout prestataire de services autre que Santa Casa, y compris
aux prestataires établis dans d’autres États membres, de proposer, par
l’lnternet sur le territoire portugais, des jeux de hasard concédés à
cet opérateur et des jeux analogues à ceux-ci. Une telle demande est
recevable.
39 En outre, les gouvernements
italien, néerlandais et norvégien ainsi que la Commission des
Communautés européennes mettent en doute la recevabilité de la demande
de décision préjudicielle au motif qu’elle ne contiendrait pas
d’indications suffisantes en ce qui concerne le contenu et les
objectifs de la réglementation portugaise applicable au litige au
principal.
40 S’agissant des informations qui
doivent être fournies à la Cour dans le cadre d’une décision de renvoi,
il importe de rappeler que celles-ci ne servent pas seulement à
permettre à la Cour d’apporter des réponses utiles à la juridiction de
renvoi, mais doivent également donner aux gouvernements des États
membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de
présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la
Cour de justice. Il résulte d’une jurisprudence constante que, à ces
fins, il est, d’une part, nécessaire que le juge national définisse le
cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions
qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses
factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. D’autre part, la
décision de renvoi doit indiquer les raisons précises qui ont conduit
le juge national à s’interroger sur l’interprétation du droit
communautaire et à estimer nécessaire de poser des questions
préjudicielles à la Cour. Dans ce contexte, il est indispensable que le
juge national donne un minimum d’explications sur les raisons du choix
des dispositions communautaires dont il demande l’interprétation et sur
le lien qu’il établit entre ces dispositions et la législation
nationale applicable au litige au principal (voir arrêt Placanica e.a.,
précité, point 34 et jurisprudence citée).
41
À cet égard, il est vrai que la précision, voire l’utilité, tant
des observations présentées par les gouvernements des États membres et
les autres parties intéressées que de la réponse de la Cour peut
dépendre du caractère suffisamment détaillé des
indications concernant le contenu et les objectifs de la
législation nationale applicable au litige au principal. Néanmoins, eu
égard à la séparation des fonctions entre les juridictions nationales
et la Cour, il ne saurait être exigé que, avant de saisir celle-ci, la
juridiction de renvoi procède à la totalité des constatations
factuelles et des appréciations de droit qui lui incombent dans le
cadre de sa mission juridictionnelle. Il est en effet suffisant que
l’objet du litige au principal ainsi que ses enjeux principaux pour
l’ordre juridique communautaire ressortent de la demande de décision
préjudicielle afin de permettre aux États membres de présenter leurs
observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de
justice et de participer efficacement à la procédure devant cette
dernière.
42 Dans l’affaire au principal, la
décision de renvoi satisfait à ces exigences. La juridiction de renvoi
a défini le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insère la
question posée à la Cour. Dans la mesure où les objectifs de la
législation portugaise en matière de jeux de hasard ne sont pas
identifiés dans ladite décision, la Cour sera appelée à répondre à la
question posée en tenant compte en particulier des objectifs invoqués
par les parties au principal et par le gouvernement portugais devant la
Cour. Dès lors, cette dernière considère que, dans ces
circonstances, elle dispose de tous les éléments nécessaires pour
répondre à cette question.
43 Eu égard à
l’ensemble de ces considérations, la demande de décision préjudicielle
doit être considérée comme recevable.
Sur la question préjudicielle
44
Par sa question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur
l’interprétation des articles 43 CE, 49 CE et 56 CE.
Sur l’applicabilité des articles 43 CE et 56 CE
45
Dans la mesure où la question posée par la juridiction de renvoi
vise non seulement l’article 49 CE, mais aussi les articles 43 CE et 56
CE, il convient de relever d’emblée qu’il n’apparaît pas, à la lumière
des informations figurant dans le dossier, que ces deux derniers
articles aient vocation à s’appliquer au litige au principal.
46
S’agissant de l’applicabilité de l’article 43 CE, il est constant
que Bwin exerce ses activités au Portugal exclusivement par l’lnternet,
sans passer par des intermédiaires situés sur le territoire portugais
et donc sans qu’un établissement principal ou secondaire ait été créé
au Portugal. De même, il ne ressort pas du dossier que Bwin aurait eu
l’intention de s’établir au Portugal. Par conséquent, rien n’indique
que les dispositions du traité relatives à la liberté d’établissement
puissent être applicables au litige au principal.
47
En ce qui concerne l’applicabilité de l’article 56 CE, il
convient de constater que les éventuels effets restrictifs de la
réglementation nationale en cause au principal sur la libre circulation
des capitaux et la liberté des paiements ne seraient que la conséquence
inéluctable des éventuelles restrictions imposées à la libre prestation
des services. Or, lorsqu’une mesure nationale se rattache simultanément
à plusieurs libertés fondamentales, la Cour l’examine, en principe, au
regard de l’une seulement de ces libertés s’il s’avère que, dans les
circonstances de l’espèce, les autres sont tout à fait secondaires par
rapport à la première et peuvent lui être rattachées (voir, en ce sens,
arrêt du 3 octobre 2006, Fidium Finanz, C-452/04, Rec. p. 1—9521, point
34 et jurisprudence citée).
48 Dans ces
conditions, il convient de répondre à la question posée par la
juridiction de renvoi au regard du seul article 49 CE.
Sur la portée de la question préjudicielle
49
Le litige au principal concerne la commercialisation au Portugal
de certains jeux de hasard se pratiquant à l’aide d’un support
électronique, à savoir l’Internet. Bwin, un opérateur privé qui est
établi dans un autre État membre, propose des jeux de hasard au
Portugal exclusivement par l’lnternet et les infractions
administratives visées à l’article Il, paragraphe 1, sous a) et b), du
décret-loi n0 282/2003 qui sont reprochées à la Liga et à Bwin dans le
cadre du litige au principal concernent exclusivement des comportements
relatifs à des jeux organisés par voie électronique.
50
Il convient par conséquent de comprendre la question posée par la
juridiction de renvoi comme demandant en substance si l’article 49 CE
s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en
cause au principal, qui interdit à des opérateurs, comme Bwin, établis
dans d’autres États membres, où ils fournissent légalement des services
analogues, de proposer des jeux de hasard par l’lnternet sur le
territoire dudit État membre.
Sur l’existence de restrictions à la libre prestation des services
51
L’article 49 CE exige la suppression de toute restriction à la
libre prestation des services, même si cette restriction s’applique
indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États
membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre
moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre
Etat membre, où il fournit légalement des services analogues (voir, en
ce sens, arrêts du 25 juillet 1991, Sàger, C-76/90, Rec. p. 1-4221,
point 12, et du 3 octobre 2000, Corsten, C-58/98, Rec. p. 1-7919, point
33). Par ailleurs, la liberté de prestation des services bénéficie tant
au prestataire qu’au destinataire de services (voir, en ce sens, arrêt
du 31janvier 1984, Luisi et Carbone, 286/82 et 26/83, Rec. p. 377,
point 16).
52 Il est constant qu’une
réglementation d’un État membre qui interdit aux prestataires tels que
Bwin, établis dans d’autres États membres, de proposer des services sur
le territoire dudit État par l’lnternet constitue une restriction à la
libre prestation des services garantie par l’article 49 CE (voir, en ce
sens, arrêt du 6 novembre 2003,Gambelli e.a., C—243/01, Rec.
p. 1—13031, point 54).
53
Une telle réglementation impose en outre une restriction à la
liberté des résidents de l’État membre concerné de bénéficier, par
l’lnternet, de services offerts dans d’autres États membres.
54
Il convient par conséquent de constater, ainsi d’ailleurs que
l’admet expressément le gouvernement portugais, que la réglementation
en cause au principal donne lieu à une restriction à la libre
prestation des services garantie par l’article 49 CE.
Sur la justification de la restriction à la libre prestation des services
55
Il convient d’examiner dans quelle mesure la restriction en cause
au principal peut être admise au titre des mesures dérogatoires
expressément prévues aux articles 45 CE et 46 CE, applicables en la
matière en vertu de l’article 55 CE, ou justifiée, conformément à la
jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général.
56
L’article 46, paragraphe 1, CE admet des restrictions justifiées
par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé
publique. La jurisprudence a en outre identifié un certain nombre de
raisons impérieuses d’intérêt général, telles que les objectifs de
protection des consommateurs, de prévention de la fraude et de
l’incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu ainsi que
de prévention de troubles à l’ordre social en général (voir arrêt
Placanica e.a., précité, point 46 et jurisprudence citée).
57
Dans ce contexte, il convient d’observer, ainsi que l’ont rappelé
la plupart des États membres ayant présenté des observations devant la
Cour, que la réglementation des jeux de hasard fait partie des domaines
dans lesquels des divergences considérables d’ordre moral, religieux et
culturel existent entre les États membres. En l’absence d’une
harmonisation communautaire en la matière, il appartient à chaque État
membre d’apprécier, dans ces domaines, selon sa propre échelle des
valeurs, les exigences que comporte la protection des intérêts
concernés (voir, notamment, arrêts du 14 décembre 1979, Henn et Darby,
34/79, Rec. p. 3795, point 15; du 24 mars 1994, Schindler, C—275/92,
Rec. p. I-I 039, point 32; du 20 novembre 2001, Jany e.a., C—268/99,
Rec. p. 1—8615, points 56 et 60, ainsi que Placanica e.a., précité,
point 47).
58 La seule circonstance qu’un État
membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par
un autre Etat membre ne saurait avoir d’incidence sur l’appréciation de
la nécessité et de la proportionnalité des dispositions prises en la
matière. Celles-ci doivent seulement être appréciées au regard des
objectifs poursuivis par les autorités compétentes de l’État membre
concerné et du niveau de protection qu’elles entendent assurer (arrêts
du 21 septembre 1999, Laârâ e.a., C—124/97, Rec. p. 1—6067, point 36,
et du 21 octobre 1999, Zenatti, C—67/98, Rec. p. 1—7289, point 34).
59
Les États membres sont par conséquent libres de fixer les
objectifs de leur politique en matière de jeux de hasard et, le cas
échéant, de définir avec précision le niveau de protection recherché.
Toutefois, les restrictions qu’ils imposent doivent satisfaire aux
conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui
concerne leur proportionnalité (arrêt Placanica e.a., précité, point
48).
60 Par conséquent, il convient d’examiner
en l’espèce notamment si la restriction de l’offre des jeux de hasard
par l’Internet imposée par la législation nationale en cause au
principal est propre à garantir la réalisation d’un ou de plusieurs
objectifs invoqués par l’État membre concerné et si elle ne va pas
au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. En tout état de
cause, ces restrictions doivent être appliquées de manière non
discriminatoire (voir, en ce sens, arrêt Placanica e.a., précité, point
49).
61 Il y a lieu de rappeler, dans ce
contexte, qu’une législation nationale n’est propre à garantir la
réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au
souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (arrêt du
10 mars 2009, Hartlauer, C-169/07, non encore publié au Recueil, point
55).
62 Selon le gouvernement portugais et
Santa Casa, l’objectif principal poursuivi par la réglementation
nationale est la lutte contre la criminalité, plus spécifiquement la
protection des consommateurs de jeux de hasard contre des fraudes
commises par les opérateurs.
63 Il convient de
relever à cet égard que la lutte contre la criminalité peut constituer
une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier des
restrictions quant aux opérateurs autorisés à proposer des services
dans le secteur des jeux de hasard. En effet, compte tenu de
l’importance des sommes qu’ils permettent de collecter et des gains
qu’ils peuvent offrir aux joueurs, ces jeux comportent des risques
élevés de délits et de fraudes.
64 La Cour a
en outre reconnu qu’une autorisation limitée des jeux dans un cadre
exclusif présente l’avantage de canaliser l’exploitation de ceux-ci
dans un circuit contrôlé et de prévenir les risques d’une telle
exploitation à des fins frauduleuses et criminelles (voir arrêts
précités Laara e.a., point 37, et Zenatti, point 35).
65
Le gouvernement portugais fait valoir que l’octroi de droits
exclusifs pour l’organisation de jeux de hasard à Santa Casa permet de
garantir le fonctionnement d’un système contrôlé et sûr. D’une part, la
longue existence de Santa Casa, qui s’étend sur plus de cinq siècles,
démontrerait la fiabilité de cet organisme. D’autre part, ce
gouvernement souligne que Santa Casa fonctionne dans la stricte
dépendance de ce dernier. L’encadrement juridique des jeux de hasard,
les statuts de Santa Casa et l’implication du gouvernement dans la
nomination des membres des organes administratifs de celle-ci
permettraient à l’État d’exercer un pouvoir de tutelle effectif sur
Santa Casa. Ce régime légal et statutaire donnerait suffisamment de
garanties à l’État quant au respect des règles visant à sauvegarder
l’honnêteté des jeux de hasard organisés par Santa Casa.
66
À cet égard, il ressort du cadre juridique national, reproduit
aux points 12 à 19 du présent arrêt, que l’organisation et le
fonctionnement de Santa Casa sont régis par des considérations et des
exigences visant la poursuite d’objectifs d’intérêt public. Le
département des jeux de Santa Casa a reçu des pouvoirs d’autorité
administrative pour ouvrir, instruire et poursuivre des procédures de
contravention pour exploitation illicite des jeux de hasard attribués à
titre exclusif à Santa Casa.
67 Il convient
d’admettre à cet égard que l’octroi de droits exclusifs pour
l’exploitation des jeux de hasard par l’lnternet à un opérateur unique,
tel que Santa Casa, qui est soumis à un contrôle étroit des pouvoirs
publics peut, dans des circonstances telles que celles de l’affaire au
principal, permettre de canaliser l’exploitation de ces jeux dans un
circuit contrôlé et être considéré comme apte à protéger les
consommateurs contre des fraudes commises par des opérateurs.
68
S’agissant de l’examen du caractère nécessaire du régime en cause
dans l’affaire au principal, le gouvernement portugais fait valoir que
les autorités d’un État membre n’ont pas les mêmes possibilités de
contrôle en ce qui concerne des opérateurs ayant leur siège en dehors
du territoire national et se servant de l’lnternet pour proposer leurs
services que celles dont elles disposent à l’égard d’un opérateur tel
que Santa Casa.
69 Il convient de relever à
cet égard que le secteur des jeux de hasard offerts par l’lnternet ne
fait pas l’objet d’une harmonisation communautaire. Un État membre est
donc en droit de considérer que le seul fait qu’un opérateur tel que
Bwin propose légalement des services relevant de ce secteur par
l’lnternet dans un autre Etat membre, où il est établi et où il est en
principe déjà soumis à des conditions légales et à des contrôles de la
part des autorités compétentes de ce dernier Etat, ne saurait être
considéré comme une garantie suffisante de protection des consommateurs
nationaux contre les risques de fraude et de criminalité, eu é9ard aux
difficultés susceptibles d’être rencontrées, dans un tel contexte, par
les autorités de l’Etat membre d’établissement pour évaluer les
qualités et la probité professionnelles des opérateurs.
70
En outre, en raison du manque de contact direct entre le
consommateur et l’opérateur, les jeux de hasard accessibles par
l’lnternet comportent des risques de nature différente et d’une
importance accrue par rapport aux marchés traditionnels de tels jeux en
ce qui concerne d’éventuelles fraudes commises par les opérateurs
contre les consommateurs.
71 Par ailleurs, ne
saurait être exclue la possibilité qu’un opérateur qui parraine
certaines des compétitions sportives sur lesquelles il prend des paris
ainsi que certaines des équipes participant à ces compétitions se
trouve dans une situation qui lui permette d’influencer
directement ou indirectement le résultat de celles-ci et ainsi d’augmenter ses profits.
72
Il résulte de ces considérations que la restriction en cause au
principal peut, eu égard aux particularités liées à l’offre de jeux de
hasard par l’Internet, être considérée comme justifiée par l’objectif
de lutte contre la fraude et la criminalité.
73
Il convient par conséquent de répondre à la question posée que
l’article 49 CE ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre,
telle que celle en cause au principal, qui interdit à des opérateurs,
comme Bwin, établis dans d’autres États membres, où ils fournissent
légalement des services analogues, de proposer des jeux de hasard par
l’lnternet sur le territoire dudit État membre.
Sur les dépens
74
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le
caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il
appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour
soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties,
ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
L’article
49 CE ne s’oppose pas à une réglementation d’un Etat membre, telle que
celle en cause au principal, qui interdit à des opérateurs, comme Bwin
International Ltd, établis dans d’autres États membres, où ils
fournissent légalement des services analogues, de proposer des jeux de
hasard par l’lnternet sur le territoire dudit État membre.
Signatures
Langue de procédure: le portugais.
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